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“两手发力”实践探索(一)——河北省邢台市大沙河综合治理市场化改革初探

作者:本站原创 更新时间:2021/5/19

(来源:《水利部发展研究中心参阅报告第九期》总第744期)

编者按:近年来,各级水利部门深入践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路,涌现了许多典型案例,值得深入分析和总结。中心在前期推出系统治理以“案”说“法”的基础上,拟陆续推出“两手发力”实践探索专题,分领域介绍不同的政府市场“两手发力”模式、做法,适时再进行总结凝练,提出推广完善的政策措施。

创新河湖治理保护项目的融资、建设、管理模式,既是吸引社会资本参与、增强水利工程补短板投入保障的客观需求,又是落实两手发力,完善河湖管护体制机制、凝聚治水合力的根本途径。近年来,各地在河湖治理保护中开展了大量实践,取得了显著效果,但依然存在治理资金投入不足、社会参与不够、河道治理与管护主体不明确、监管能力薄弱等问题。河北邢台市在大沙河综合治理试点中,大胆创新尝试,采取“以河道砂石资源换取防洪保安和河湖治理”的市场化运作模式,统筹河道堤防建设、生态保护与采砂监管,取得了良好的经济效益、社会效益和生态效益,相关经验做法已在河北省范围推广应用,对全国也有一定示范意义。

一、试点背景

邢台大沙河属于海河流域子牙河水系滏阳河支流,全长166公里,流域面积2280平方公里,其中,邢台市境内长45.5公里,流域面积1804平方公里,从邢台市南部自西向东流经信都区、沙河市、襄都区和邢台经济开发区,横穿南水北调中线总干渠和京广高铁、京港澳高速、京广铁路等多条重要交通线,是邢台市的一条主要行洪河道,担负着重要的城市防洪和生态功能。

近年来,针对大沙河流域存在的生态环境恶化、砂石资源无序开采等问题,邢台市不断加强河道管理和整治,取得了一定成效,但由于缺乏系统性、整体性、综合性的治理,根本性问题一直未得到有效解决。一是河道防洪能力依然薄弱。大沙河历史上从未进行过系统治理,河道上游淤积较为严重,下游险工险段多,严重影响河道行洪,是邢台市防洪安全的薄弱环节,安全隐患长期存在。二是河道“四乱”问题特别突出。大沙河常年干涸无水、河床裸漏,沙坑遍地,河道内乱占、乱采、乱堆、乱建等现象时有发生,严重破坏河道生态环境,同时引发了许多社会问题和群众矛盾。三是河道采砂监管矛盾十分突出。一方面,随着国家对河湖生态保护日益加强,邢台市河道采砂被叫停,建筑市场出现“一砂难求”的局面,致使砂石料单价超过100元/吨。另一方面,在暴利的驱使下,河道内河堤基础悬空、铁路和道路桥墩基础裸漏,对行洪安全和交通安全造成极大隐患。四是河道治理标准不统一、治理投入不足。以往对大沙河的治理多是采用行政手段、属地管理办法,有关区县自行规划、自行施工、自行管理,存在治理标准不统一、投入标准低、治理效果不明显的问题。五是地方财力不足,依靠地方政府投入或争取上级资金实施治理缺口很大。

二、主要做法

为彻底解决大沙河存在的根本性问题,邢台市委、市政府确定水务部门为牵头单位,坚持改革创新、攻坚克难,积极推进大沙河河道治理与采砂监管相结合的改革试点,探索出了一条河道治理新模式,通过出让河道采砂权,吸引社会资本参与大沙河河道治理、生态保护与采砂监管,有效解决了大沙河河道防洪、生态工程建设资金不足、砂石资源无序开采、河道管护主体不明确的难题,形成了具有代表性的经验和做法。目前,在大沙河试点取得较好成效和积累一定经验后,河北省水利厅已组织专业力量完成行政区域内304条主要河流的调查工作,制定完成了全省河道治理与采砂管理清单,全面推行大沙河综合治理政府与市场“两手发力”的做法和经验。

(一)摸清河湖治理底数

底数不清是河湖管理薄弱的直接表现,无论是实施河道综合治理,还是规范河道采砂行为,前提和基础就是要摸清河湖治理底数。邢台市水利部门启动试点前,就组织专业力量对大沙河河道进行了全面调查,摸清了河道内砂石资源情况,包括有砂河段、砂石类型、可利用砂石总量等,同时明确了河槽淤积、岸线不规整、沙坑规模和分析、堤防不达标等需要治理的河道位置、长度、治理内容等信息。在此基数上,组织技术专家对需要治理且有砂石资源的河道进行综合评估、充分论证,最终确定大沙河河道全长32公里的治理与采砂范围,估算治理投资约9亿元,可采砂石资源约4000万立方米。

(二)坚持顶层规划先行

大沙河治理是一项综合性的系统工程,涉及各县区行政主体,涵盖堤防工程、河道整治、生态治理、采砂管理等内容。邢台市政府吸取以往“各扫门前雪”导致的目标不协同、标准不统一、步调不一致、效果不明显等弊端,始终坚持规划先行,采取统一规划、统一设计,高站位、高标准编制了《邢台市大沙河防洪与综合整治规划》,一方面把满足防洪要求摆在首要位置,明确了大沙河左岸堤防五十年一遇、右岸堤防二十年一遇的防洪标准,据此确定堤防工程措施;另一方面,在解决水源保护和防洪安全前提下,发挥大沙河生态、休闲、游憩、文化、产业等功能,把大沙河打造成景观长廊、车道公园、湿地公园,满足人民群众对美好生活的向往和需求,同时确定了河道可采区、禁采区、砂料储量、采砂断面等技术标准,为采砂权出让、采砂许可证办理和采砂监管等提供依据。

(三)创新河道治理模式

为解决大沙河综合治理工程资金不足、治理主体不明确、治理与采砂不统一等问题,邢台市政府采取了创新性的市场化模式,以砂石资源换取河道治理资金,将河道治理和采砂管理捆绑实施,变“竞价”为“竞优”,破解了工程筹资难、质量保障难、采砂监管难问题。大沙河综合治理项目运作模式并没有先例可以参考,既不属于PPP和招商引资项目,也不适用常规招投标方式,邢台市水务局积极与有关部门咨询对接,大胆创新,最终采用竞争性磋商的方式确定承建单位。另一方面,为引进真正具有实力的企业参与大沙河治理,加快推进工程建设,在招标中设定了“向市财政上交收益金5000万,提交项目总投资3%的履约保函”的投标门槛条件,确保有足够实力的企业才能中标。大沙河综合治理工程最终由中冶集团和宸宇建设集团联合体以“向政府上缴收益金1亿元,同时投入治理资金9亿元”的价格中标,取得大沙河采砂权的同时承担规划确定全部河道治理任务。

(四)强化政府监管职责

邢台市在试点中不断转变政府角色,多措并举强化政府监管职能,有效确保了大沙河治理项目顺利实施。一是邢台市对项目实施参照水利工程建设程序,委托设计单位编制项目建议书(代可行性研究报告)、初步设计,经市行政审批局审批后,再进行施工图设计,据此逐步开展项目建设。同时,委托具有价格评估资质的第三方机构,依据《中华人民共和国评估法》及有关规定,遵循独立、客观、公正的原则,对开采区的砂石资源进行现场勘察、市场调查,并对砂石资源经营收益进行评估。二是组织设计单位科学评估大沙河砂料储量和可开采量,编制《邢台市大沙河河道采砂与整治年度实施方案》(以下简称《采砂年度方案》),明确大沙河砂石开采方式、开采深度、开采范围和砂坑回填平整等事项。三是强化采砂许可审批监管,在每年汛期聘请专业技术单位评估企业上一年度河道治理工程建设情况及《采砂年度方案》执行情况,依据评估结果逐年发放采砂许可证。四是委托监理单位全程监督砂石开采企业是否依据《采砂年度方案》进行规范开采。如不依规开采,由监理单位上报主管部门,禁止企业继续开采,并要求企业实施整改措施。

(五)严厉打击非法采砂

一是邢台市制定出台了《邢台市河道采砂管理条例》,印发了《邢台市采砂管理责任追究办法》,为采砂执法巡查提供了法制保障。二是邢台市政府均成立了由水务、公安、自然资源、林业、市场监管等部门参加的工作专班,持续开展“飓风行动”,对非法采砂行为从严查处、顶格处罚。三是出台《邢台市砂石采运管理单使用管理暂行办法》,在全市范围内实行的砂石采运管理制度,在河道出入口安装了高清红外线视频探头,对“人、车、砂”各单元和“采、运、销”各环节进行了全过程、全要素管控。四是项目中标企业聘用120名退伍军人,成立安保巡逻队伍,建成大沙河综合治理项目监控“云台”,实现了对大沙河砂石资源的实时监管,有效解决了河道砂石资源“看管难”的问题。

三、经验启示

邢台市大沙河综合治理市场化改革试点,是践行“两手发力”、充分发挥市场和政府的作用的生动案例。通过试点,较好回答了河湖治理保护中,政府该干什么,那些事情可以依靠市场机制等问题,其做法与经验可为河湖综合治理、社会资本参与水利建设等提供参考和借鉴。

(一)河湖治理保护与河道采砂综合整治方面

第一,科学规划是实现河湖系统治理的基础和前提。河湖治理保护是一项复杂的系统工程,既需要综合考虑防洪安全、又需要统筹兼顾上下游、左右岸、干支流和相关地区之间利益。邢台市在大沙河治理中,通过制定《邢台市大沙河防洪与综合整治规划》,摸清了砂石资源底数和河道治理现状,明确了河道防洪建设与生态保护的总体要求,制定了河道治理任务及河道采砂控制性技术标准,实现河道治理与资源开发利用有机融合,取得良好治理成效。实践表明,通过编制河湖治理保护规划,在全面调查分析河湖现状的基础上,总体谋划河湖系统治理目标,科学制定河湖治理保护重点任务、措施和实施方案,合理规划河湖资源开发利用项目,是实现河湖健康、河湖功能永续利用的重要基础。

第二,集约化治理与经营模式是实现河湖系统治理的有效途径。邢台市在以往的河道治理中,受限于河道治理范围广、治理任务重等因素,曾引入多个企业主体共同参与河道治理,但存在管理协调难度大、治理标准不统一、治理效果不明显的问题。此外,由于河道非法采砂屡禁不止,河道内采砂被叫停,区域建筑市场砂石供求矛盾突出。本次大沙河河道治理与采砂监管相结合试点中,采取市级统筹、统一规划、统一治理的模式,即一条河由一家企业统一负责治理与砂石开采,在实现河道防洪工程和生态工程建设目标的同时,推进了砂石资源集约化、规模化开采,取得显著成效。邢台市的经验表明,适度集约化治理与经营不仅能够有效解决河湖治理保护资金不足、标准不高的难题,还能实现河湖资源的规范化开采与经营,有效解决了治理保护和区域经济发展之间的矛盾,促进了经济社会与生态环境和谐发展。

第三,建立有效的监管机制是实现河湖系统治理的重要保障。为彻底解决大沙河河道非法采砂屡禁不止、河道内“四乱”、河道生态环境损害等问题,邢台市通过制定堤防规章,明确水利、公安、资源资源等部门河道监管的权责;成立专门巡查执法队伍,逐河段落实责任人,开展河道巡查、线索处置、案件查处、建立多部门参与的执法模式;为执法人员配备无人机等设备,利用河道采砂整治监管云平台和聘请第三方监理单位的方式,实现了对企业采砂、运输、销售等环节的有效监管。实践表明,通过建立健全河道监管机制,明确河道监管主体责任、创新执法监管模式及运用无人机等新技术,能够有效打击河道非法采砂、“四乱”行为,切实维护采砂秩序,确保河道安全,有力保障区域经济社会稳定发展。

(二)鼓励和引导社会资本参与水利建管方面

第一,找准政府与市场合作的利益契合点是吸引社会资本参与的前提。水利工程建设普遍具有投资规模大、建设周期长、公益性强的特点,如何提高项目的盈利能力,保障社会资本投入能够获取基本收益,是吸引社会资本参与河湖治理等水利工程建设的难点。邢台市在大沙河综合治理试点中将河道采砂权转让给企业,企业在负责实施河道治理工程的同时可以通过出售砂石资源以每吨砂石30-50元的利润在市场中获利,极大地激发了企业参与的积极性。此外,企业为了维护自身利益不受损失,自发建立了河道砂石资源管护体系,解决了河道治理和砂石资源管护主体不明的问题,为砂石资源找到了“主人”。在政府与市场合作过程中,进一步发掘水利项目经济价值,以政府为主导建立权责利边界清晰的合作机制,创新工程规划、投资、建设和管护模式,在维护和落实政府在规划、制度建设、监管等职责同时,合理界定和出让水资源、砂石等开发权和经营权,找准利益契合点,是激发社会资本参与水利工程建设积极性的基本前提。

第二,厘清政府与市场边界是实现政府与社会资本长期稳定合作的关键。传统的水利工程建设管理模式下,责任主体主要涉及政府、水利部门及水管单位,均属于政府管理范畴,但在政府与市场合作中,社会资本成为了责任主体之一,需要正确处理好政府与市场的关系,合理划分政府与市场的责任。以邢台市大沙河试点为例,邢台市转变政府角色,主要负责项目的顶层规划及执行监管,由企业负责治理工程设计、建设、运营和维护,取得良好成效。实践表明,引入社会资本参与水利工程建设管理,政府应当坚持“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的基本原则,全面落实企业的投资决策权,使企业成为投资收益和风险承担的主体;在项目实施过程中,政企双方平等订立契约,建立利益与风险分担机制,政府不滥用权力,企业严格履行责任;政府应当逐步完善政府投资资金的使用与管理制度,构建良好投融资环境与宏观调控体系。


陈茂山  水利部发展研究中心  正高级工程师

孙  嘉  水利部发展研究中心  高级工程师

王建平  水利部发展研究中心  正高级工程师



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